¿Qué debe entenderse por exclusión residencial?

La vivienda puede considerarse como una necesidad de primer orden, a partir de la cual se constituye como uno de los derechos constitucionales fundamentales

La conexión entre procesos de exclusión social y de exclusión residencial es clara. La vivienda es, junto al trabajo, uno de los principales ámbitos desde los que se inician trayectorias de exclusión social. De hecho, es un elemento esencial para que cualquier persona se integre con normalidad en la sociedad, debido precisamente a las funciones que cumple la estructura residencial en la organización social. De este modo, la vivienda (como hecho social de habitar) puede considerarse como una necesidad de primer orden, a partir de la cual se constituye como uno de los derechos constitucionales fundamentales. 

En nuestro país, muy recientemente, el 27 de abril de 2023, el Congreso de los Diputados aprobó el Proyecto de Ley por el Derecho a la Vivienda, que, después de su remisión al Senado para completar su tramitación, se prevé que la misma entre en vigor a finales de este mes de mayo. Será ésta la primera ley en la historia de la democracia española que desarrolla el derecho constitucional a una vivienda digna y asegurará y reforzará el quinto pilar del Estado del Bienestar, norma que garantiza la adecuación al marco constitucional y el estricto respeto de las competencias propias de las comunidades autónomas y entidades locales en esta materia.

En el caso de la comunidad autónoma de Cataluña, la Generalitat, haciendo uso de la competencia exclusiva que le atribuye el artículo 137.1 del Estatuto de Autonomía en materia de vivienda, ya aprobó la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del Derecho a la Vivienda. Esta ley constituye el eje vertebrador de las políticas públicas en materia de vivienda.

La posterior actividad legislativa y reglamentaria se ha orientado a poner en marcha instrumentos ya establecidos por esta ley y a regular nuevas herramientas jurídicas para dar una respuesta adecuada a los nuevos requerimientos derivados de los cambios producidos en materia de acceso a la vivienda, provocados fundamentalmente por el impacto de la crisis económica iniciada poco después de la entrada en vigor de dicha ley. Por ello, esta actividad normativa se ha centrado muy especialmente en la atención de las personas en situación de riesgo de exclusión residencial y de emergencia social en esta materia.

Su principal exponente es la Ley 24/2015, de 29 de julio, de Medidas Urgentes para Afrontar la Emergencia en el Ámbito de la Vivienda y la Pobreza Energética, la norma “madre” de las medidas antidesahucios en Cataluña, en especial, por las medidas para detener los desalojos de personas en situación de exclusión residencial, con la medida más destacada del alquiler social obligatorio para los grandes tenedores.

Ésta es la primera norma que define la “exclusión residencial” a través de un tope de ingresos ponderado por zonas del territorio y miembros de la unidad familiar, por debajo del cual las personas o unidades familiares quedan protegidas frente a los desahucios, a través de las medidas del alquiler social obligatorio o realojamiento, siempre que no dispongan de alternativa de vivienda propia.

En este sentido, en su artículo 5.10 se que indica que para personas que viven solas se deben tener ingresos inferiores a 2 veces el IRSC; si se trata de unidades de convivencia, se deben tener ingresos inferiores a 2,5 veces el IRSC, y para el caso de personas con discapacidad o gran dependencia, los ingresos deben ser inferiores a 3 veces el IRSC.

Excepcionalmente, el apartado 11 de este artículo 5 protege o beneficia aquellas personas que, aunque superen el límite, dispongan de informe de los servicios sociales acreditativo de estar sometido a un inminente riesgo de pérdida de vivienda y no dispongan de alternativa habitacional propia.

Esta norma fue ampliada a los cuatro años de haber entrado en vigor mediante el Decreto ley 17/2019, de 23 de diciembre, de Medidas Urgentes para Mejorar el Acceso a la Vivienda, para adaptarla a nuevos supuestos de pérdida de la vivienda habitual. Sin embargo, ha tenido una trayectoria compleja, derivada de la impugnación ante el Tribunal Constitucional, que ha obstaculizado su plena aplicación y, por lo tanto, se han suspendido intermitentemente algunas medidas.

Trece años después del estallido de la burbuja inmobiliaria y la crisis, la emergencia con relación a la vivienda, que tomó rasgos estructurales de crisis profunda, se agravó mucho más aún, de forma sobrevenida, a causa de la pandemia. Por ello, fue necesario que nuevamente se interviniera con la aprobación de la Ley 1/2022, de 3 de marzo, que modificó los anteriores dos textos, así como también la Ley 4/2016, de 23 de diciembre, de Medidas de Protección del Derecho a la Vivienda de las Personas en Riesgo de Exclusión Residencial.

Actualmente, con la ley originaria 24/2015 y las modificaciones introducidas en la misma por la Ley 1/2022, se mantienen los alquileres sociales obligatorios en desahucios de ejecuciones hipotecarias y por impagos de alquiler, y se han recuperado los alquileres social obligatorios en fin de contratos de alquiler de mercado o también en situaciones sin título, además de haberse incorporado mejoras destacadas como la ampliación de gran tenedor a personas jurídicas, la creación del registro de éstos grandes tenedores y el control de ofertas por parte de la Generalitat y el plazo de un mes para formularlas.

Esta normativa, aplicada al caso concreto, significa que el gran tenedor debe ofrecer el alquiler social en los supuestos de exclusión residencial y falta de alternativa de vivienda propia, por ejemplo, antes de la interposición de la demanda de ejecución hipotecaria o antes de interponer la demanda de desahucio por impago de rentas. De no cumplir el gran tenedor con su obligación, este incumplimiento es constitutivo de una infracción grave que le puede acarrear sanciones económicas muy altas.

Ahora bien, deberá ser esta persona que está en riesgo de exclusión residencial que deberá denunciar este incumplimiento de los grandes tenedores ante las administraciones públicas, o para el caso que exista un procedimiento judicial ya en trámite, pedir la suspensión del procedimiento para mientras tanto no se haya cumplido con la oferta o propuesta del alquiler social.

La cuestión es que siempre recae sobre la persona vulnerable la carga de hacer cumplir al gran tenedor con sus obligaciones, mientras a la vez, este mismo perjudicado debe también soportar la dura carga de la pendencia de un procedimiento judicial que conlleva la posible pérdida de su vivienda mediante un lanzamiento.

Seguramente, este proceder incumplidor generalizado de muchos de los grandes tenedores se solucionaría modificando el término “suspensión” del procedimiento judicial por el término “interrupción” del procedimiento judicial. Mientras las consecuencias judiciales para el gran tenedor incumplidor únicamente sean las de la “suspensión” del procedimiento judicial y no la «interrupción» o la «desestimación» de la demanda, aún estamos muy lejos de tener una ley que realmente despliegue todos sus efectos ante la finalidad de la misma.

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